环境管理的产生源于环境问题。随着经济的快速发展，人口激增、环境污染、能源紧张、资源耗尽、自然灾害等环境问题日益突出，加强政府环境管理职能已成为各国政府有效处理环境问题的根本手段。几个世纪以来，环境问题从产生到发展，范围扩大，程度加深。为什么长期以来人类无法采取有效措施抑制环境问题的蔓延？经济学家认为，当决定使用资源的人忽视或低估环境破坏给社会带来的成本时，环境会退化。

原因可以分为两类:市场故障和政府故障。

(一)市场故障是指市场无法有效配置资源，商品和劳务价格无法完全反映环境成本。市场故障的原因有很多，主要有

1. 经济活动的负外部性。负外在性是指人们的行为对他人或社会产生的负面效应。它存在于生产领域，也存在于消费领域，如工矿企业排放废水、废气、废渣等行为，居民在使用汽车过程中产生的噪音和排放的废气带来的空气污染，对他人和周围环境有负面影响。这些负面效应不包括在市场交易的成本和价格中，不是由行为者承担，而是转嫁给他人和整个社会，构成负面外部。在有外部负面效应的情况下，由于外部成本无法反映在市场价格上，市场机制无法真正发挥作用，市场无法达到资源的最佳配置，导致市场故障。环境资源的公共物品性。公共物品是非排他性和非竞争性的物品。非排除性是指可以让很多人享受，无论个人是否支付费用，都不能排除别人享受的非竞争性是指享受人数的增加不会影响别人的享受。环境资源具有公共物品的特点:没有排他性，想使用的人谁都可以免费使用，没有竞争性，一个人享受不减少别人的享受。公共物品免费使用的特性使环境资源过度使用，资源破坏和浪费。

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3. 环境资源产权的定义不明确。市场机制有效运行的前提之一是资源具有明确、独特、可转让的产权。在我国，环境资源的产权名义明确，由国家和集体所有，但实践中具体产权代表不足，产权不明确，产权虚构存在大量，资源浪费和破坏现象严重。另外，一些环境资源难以确定产权，如大气、水、环境容量等，既不是传统意义上的财产，又因特殊的物质形态，法律意义上的权利难以确定，市场机制难以引进，市场优化资源配置困难。

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(二)政府故障长期以来，如果有外部效果，只要政府出现，就可以采取各种措施进行改善。政府有时可以改善市场结果，但并不意味着总是这样，和市场失败一样，政府失败的情况也很多，政府的干预政策不能纠正，反而会导致市场失败，政府的干预失败。在环境保护领域，政府干预失败的主要原因是环境管理体制不健全，环境管理机构的设置及其功能配置存在缺点，表现为

在环境监督中，管理部门和分管部门的责任权限不明确。我国环境监督管理体制是统一监督管理和等级(省、市、地、县等)、分部门(交通部、建设部等)监督管理相结合的体制。我国环境管理机构的安装，经过了从部门分管到统一结合的两个阶段。统管部门是指国务院环境保护行政主管部门和地方县级以上人民政府环境保护行政主管部门，其间是行政所属关系，即上级和下级关系。分管部门是指根据法律规定对某方面的环境污染防治和对某种自然资源保护实施监督管理权的部门。

统管和分管部门在环境监督管理中的法律地位平等，两者之间不是行政所属关系，不存在领导和被领导、监督和被监督的关系。他们在环境监督管理中代表国家行政机关行使环境监督管理权，其执法地位平等，但环境监督管理分工不同，监督管理对象和范围不同。这种环境管理机构设置模式的优点是发挥各行业主管部门的积极性，有专门的机构进行整体协调。但由于环保专业机构的地位和权限与其他行业主管部门平行，加上部门立法、地方立法的权限和关系不清楚，在环境管理过程中往往出现权力设置的重复或空白，只有分工缺乏合作，不能充分发挥各部门的作用，也不能形成整体利益，导致统管和分管部门权限不清楚，关系不清楚，统一监督难以实现。

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