如何实施建设项目职业卫生“三同时”监管

　　第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议，于2016年7月2日通过了新修改的《职业病防治法》有关条款，取消了原由安全监管部门实施的职业病危害预评价报告审核、职业病危害严重的建设项目防护设施设计的审查，以及职业病防护设施验收等行政审批事项；取消了原须由取得资质的机构进行职业病危害预评价和控制效果评价技术服务的限制；增加了卫生部门负责对可能产生放射性职业危害的医疗机构建设项目职业病危害预评价审核、职业病防护设施设计审查和验收的规定，以及“安全生产监督管理部门应当加强对建设单位组织的验收活动和验收结果的监督核查”的规定，并对第六十七条、第六十九条等法律责任条款进行相应修改。这一修改，标志着施行多年的职业卫生“三同时”监管行政审批制度，除医疗机构建设项目外，其他建设项目的行政审批从此终结。

　　回顾建设项目职业卫生“三同时”行政审批制度的历史沿革，从国家层面文件规定看，最早是在1963年2月9日，国务院批转的《劳动部、卫生部、全国总工会、冶金工业部、煤炭工业部关于防止矽尘危害工作会议的报告》（国经周字100号）和1963年9月28日经国务院批准由劳动部、卫生部、中华全国总工会发布的《防止矽尘危害工作管理办法》中提出的。这两个文件都要求：今后，在新建、扩建、改建有矽尘作业的企业时，设计部门必须按照《工业企业设计卫生标准》对防尘的要求进行设计，企业主管部门应该严格审查这些企业的设计，不符合防尘要求的不准施工；施工中没有安装好防尘设备的不准移交；竣工移交时，企业安全技术部门、当地劳动部门和卫生部门应当参加验收，不符合安全卫生标准的，应该制止其投入生产。当时规定，设计审查和竣工验收主要由企业主管部门负责，安全卫生监管部门只是参加防护设施的竣工验收，并未要求参加设计审查。

　　安全卫生监管部门参加防护设施设计审查的规定，最早是在1978年10月21日《中共中央关于认真做好劳动保护工作的通知》（中发[1978]67号）中提出的，该通知要求，劳动、卫生、环保部门要参加新建、改建、扩建的工矿企业和革新、挖潜的工程项目安全卫生设施的设计审查和竣工验收工作，凡不符合安全、卫生规定的，有权制止施工和投产。从此以后，在1979年4月9日《国务院批转国家劳动总局、卫生部关于加强厂矿企业防尘防毒工作的报告的通知》(国发[1979]100号）、1982年2月13日国务院发布的《矿山安全条例》、1984年7月18日《国务院关于加强防尘防毒工作的决定》、1987年12月3日国务院发布的《尘肺病防治条例》等法规、文件中都有类似规定，特别是《国务院关于加强防尘防毒工作的决定》规定：“有关主管部门应将初步设计送同级劳动、卫生部门和工会组织审查同意后，方可进行施工设计”。

　　2001年10月27日颁布的《职业病防治法》，进一步完善了职业病防护设施设计审查和验收监管制度，明确规定卫生部门直接负责审核职业病危害预评价报告、职业病危害严重的建设项目防护设施设计审查和职业病防护设施验收工作，从过去的参加审查、验收，变成了直接负责审批。2010年中编办文件把上述行政审批职责划转给安全生产监管部门，2011年12月31日修订后的《职业病防治法》，明确规定了安全生产监管部门负责上述行政审批。

　　上述历史沿革说明，我国实行“三同时”行政审批制度已有半世纪之久，这项制度曾在职业病防治工作中发挥了重要作用，是监管部门实施前期预防监督的重要手段。特别是2011年修法后，各级安全监管部门认真履行职责，不断完善行政审批制度和程序，加大工作力度，工作逐步走上正轨。但同时也应看到，由于审批环节多，不仅给企业增加了经济负担，影响建设项目建设速度，也使安全监管部门花费大量人力、财力在繁琐的审批中，而对不执行“三同时”的违法行为查处不严不实，导致守法者投入不少资金规规矩矩申请审批，而违法者逍遥法外却不受处罚。这次修法，取消了安全监管部门对建设项目职业病危害预评价审核、职业病危害严重的建设项目防护设施设计审查和职业病防护设施验收的职责，明确规定安全监管部门应加强对建设单位组织的验收活动和验收结果的监督核查。各级安全监管部门要依据新修订的《职业病防治法》，重新定位“三同时”监管职责，把监管重点从事前审批，转到事后监督检查上来。据此，建议就落实新修订的《职业病防治法》有关条款采取措施如下：

　　一是要认真学习领会新修订法律条文精神。这次修法，对安全生产监管部门多年形成的有关“三同时”监管思维和监管方式是一个重大改变，如何适应这一重大改变，如何有效监督建设单位继续贯彻落实建设项目职业卫生“三同时”制度，是各级安全生产监管部门面临的问题。有的同志认为，取消行政审批，下放给建设单位自行审查验收，势必造成企业可执行可不执行，以前实行审批都没有执行到位，取消审批后，企业更不执行了。这种担心不无道理。但我们要充分认识取消不必要的行政审批是改革的大趋势，政府部门的工作重点要转移到督促企业自觉遵守法律制度上来，而不是包办该由企业做的事。同时，我们也应认识到这次修法并未取消“三同时”制度，只是取消了行政审批，安全生产监管部门的监督检查权、行政处罚权依然保留，我们还有职责、手段监督建设单位贯彻落实“三同时”制度。把安全生产监管部门的监管职责，定位在“加强对建设单位组织的验收活动和验收结果的监督核查”上，这对安全监管部门来说更超脱、监管重点更突出，可集中精力检查企业作业场所的职业病防护设施效果，通过加强验收活动和验收结果的监督核查，促使企业落实“三同时”制度，从而落实企业前期预防措施，保护劳动者的职业健康权益。

　　二是要进一步规范职业卫生“三同时”制度。职业病危害预评价不再需要政府部门审核、职业病防护设施设计不再需要政府审查、职业病防护设施验收下放给建设单位自行组织后，评价怎么搞？安全监管部门通过什么途径了解建设项目有关信息？企业要不要组织防护设施设计审查？安全监管部门如何监督建设单位自行组织的验收活动，是事中介入还是事后检查？安全监管部门如何核查建设单位验收结果？这些问题都值得讨论，进一步明确，进一步规范。

　　三是要尽快建立安全生产和职业卫生一体化监管执法工作机制，充分发挥各相关专业监管力量的作用。特别是要充分发挥安全生产许可证的作用，在矿山、化工等实行许可证制度行业企业的安全许可条件中，补充职业卫生条件，如未进行职业病防护设施竣工验收，或经安全监管部门核查不符合职业卫生标准的企业，不得发给安全生产许可证。在工作中要防止重安全生产轻职业卫生，重“红伤”轻“白伤”，忽视职业卫生工作的倾向。

　　四是要加强对建设单位违反“三同时”制度的查处力度。监督核查必须采取分类监管，重点放在危害严重的建设项目上，有条件的地区，要以政府购买服务方式，组织技术服务机构或技术支撑单位，对建设单位验收后的作业场所进行检测，核查防护设施效果。一旦发现建设单位验收有问题并严重违法，应毫不留情予以处罚并公开曝光，列入“黑名单”。

　　来源：《劳动保护》杂志2016年第9期

　　作者：杨国顺 原国家安全生产监管总局职业健康司副司长